對國民黨政權而言，土豪劣紳對地方資源的壟斷和對國家權力的侵越，無疑有礙於國家政權的擴張。1933年8月，國民政府軍事委員會南昌行營重拾北伐舊緒，頒發《懲治土豪劣紳條例》，規定凡「武斷鄉曲，虐待平民」，「恃勢怙豪，朦蔽官廳」，「變亂是非，脅迫官吏」，「逞強恃眾，阻撓政令」，「假借名義，派捐派費」者，均應嚴加懲處。這一條例頒布后，在一些省份動真懲處了一批土豪劣紳。但不久蔣介石又訓令不得將懲治條例援引于「公正士紳」。
這一點，從當時各省舉辦的各類基層行政人員訓練的成效，足可引以為證。據1942年統計，全國各省總計已訓練各類基層行政人員116萬餘人，其中鄉鎮保甲長近80萬。相對於當時全國基層行政人員的總數而言，受訓人數還不到10％。其後幾年，各省當局仍堅持不懈地訓練，到1949年前後，全國大約有半數以上的鄉鎮保甲長受過訓練。但是，受訓的實際效果如何呢？這裏不妨引錄一段當時人的觀察：
在歷代封建王朝的盛世，在儒家意識形態一體化的前提下，上層的官治與下層的紳治本屬相輔相成。但在20世紀前半期，時勢已易，上層士大夫的角色被新型文官所取代，而下層文人鄉紳衰亡后，留下的「權力真空」卻由土豪劣紳等邊緣惡勢力來填充，前者尚有某些舊的道德規範可守，後者則完全是一群無法無天的邊緣勢力。在這種情況下，國民黨政權強行向下擴張，不但未能找到一個理想的託付「支點」，反而恰逢其會地為土豪劣紳提供了一個縱橫馳騁的舞台和天地。
任何類型的組織建設，都必須具備兩個最基本的條件：一是必須有一定的組織成本；二是必須有相應的組織隊伍。在清代以前，中國社會具有一種獨特的組織結構：一是正式領薪的官僚人數極少，據統計，19世紀末期，清朝中央政府官員2622人，地方官13007人，武官7464人，共計約23000人，而當時全國人口已突破4億，平均每名正式官員需治理17000餘人。如以地方行政官員而論，這一比例則更懸殊。有人指出，18世紀末，中國每一知縣統治人數為30萬人，而革命前的法國，每一地方行政官員統治的人口是3000人。二是非正式的吏役群體數量龐大。清代除中央和省道級衙門的吏員不計外，僅縣級衙門，就有「千縣30萬吏」之說。三是縣以下鄉紳自治。據張仲禮研究，19世紀中國鄉紳總數逾百萬。中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬鄉紳組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維繫了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。
在傳統王朝的盛世，士紳作為官民之間的中介，官—紳—民之間多能維持一種比較良性的互動關係。蔣介石寄希望于「公正士紳」的，正是封建時代士大夫所擔當的「道在師儒」，為民師表，移風易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的「剿共」和40年代的抗日戰事倥傯之際，蔣介石仍多次發表告士紳書，其字裡行間對「公正士紳」的民間精英角色充滿著莫大的期望。然而時勢早已丕變，蔣介石所殷切期盼的「公正士紳」已不復存在，即使存在，也是鳳毛麟角，繼之而起的是一批欺壓民眾的地痞豪強勢力。40年代初期，湖北省民政廳要求各縣縣長調查尋訪當地的「公正士紳」，結果發現，「現時士紳，比較正直的茂材異等之士，遍訪幾無一可以當選」。張治中主湘時，亦深感「地方正義力量不存」，「觀察地方消沉情況，不禁感慨萬端，古代所謂修橋補路之風，亦已不見於今日！」在這種情形下，國民黨所實際借重的並非「公正士紳」，而是掌握基層社會支配權力的土豪劣紳。土豪劣紳遂得乘間侵奪國家合法權力，並與國民黨上層政權構成一種既相衝突又相交融，既相互依存而又彼此制約的複雜關係。
1933年前後，中央研究院在江蘇無錫調查了104個鄉長，發現這些鄉長大都由富有田產的地主擔任。104個鄉長中，地畝最多的幾及千畝，最少的也有二三十畝，平均122畝。
100畝以下100畝以上合計地主富農小商人合計
但是，115萬公務員尚只填充了國民黨整個官僚機構的上層部分。隨著國民黨政權由縣而區，由區而鄉，層層向下深入時，其公務員人數以幾何級數增長。在1939年「新縣制」實施以前，縣以下的正式官僚機構只到區一級，縣區兩級機構規模尚小，人員編製尚有限。自「新縣制」推行后，官m.hetubook.com.com僚機構延伸到鄉保，縣以下基層公務員人數倍增。據1942年的粗略估計，區一級幹部約需164612人，鄉鎮一級幹部約需686721人，保甲幹部約需12140908人，共計需要12992241人。
表6.2江蘇無錫104個鄉長的田畝與職業統計
在舉辦各類訓練的同時，國民政府又於1944年頒發《各省推進鄉鎮保甲幹部人員考試辦法》，要求各省以考試的方式嚴格選拔基層幹部。為此，各省成立普通考試委員會，並在各縣成立考試分會，以縣長兼考試分會主任。在湖北，各縣考試分會大多在1945年上半年前後成立，並相繼舉行了幾次鄉鎮保甲幹部人員考試。考試分甲、乙、丙三級，考試對象，甲級考正副鄉鎮長，乙級考保長和鄉鎮股主任及幹事，丙級考甲長及保幹事。考試程序分為初試、訓練、再試。初試及格后予以訓練，訓練結束后再舉行複試。考試科目，一般為國文、黨義、中國史地、地方自治等。就法規和形式而言，國民黨政府為選拔基層行政人員，亦可謂煞費苦心，然而其實際效果如同訓練一樣，只不過為原有鄉村土豪劣紳增添一層合法身分和政治護符而已。
公務員公役技士、警兵合計
區政權本為國家權力的延伸和加強，其結果卻成為地方邊緣惡勢力藉以自豪自雄的工具。這些土豪劣紳本不具備傳統文人士紳的個人魅力權威、內在道義性權威和外在法理權威。他們所賴以支配基層社會的資源基礎只是強制性的武力或財力。但是，當國民黨政權向下擴張的時候，正給予他們以僭取法理權威的絕好機會。正如當時人所指出的：「土豪劣紳在農村社會裡本來是很有勢力的，但是他們的地位並沒有法律上的根據。現在他們能夠憑藉一個與地方官府銜接的自治機關，時時向人民發號施令，加捐要錢，假自治的名義來壟斷地方的事務。」這樣一來，土豪劣紳比以往更殘酷，也更具壓迫性。
「依現行《縣組織法》，縣以下之各鄉，原定分划為若干區，各設區公所，以為地方自治機關，第組織既不健全，人選亦甚濫雜，經費則尤形短絀。地方民眾之視區長，無異昔日之團董庄頭，絕不特加尊重，於是地方士民之賢良者，多趑趄引避，不肖者則奔競而進，結果各地區長，大都為貪污土劣所把持，助行政令則不足，壓迫民眾則有餘……」。
蔣介石認為，區長職位之所以被土劣所篡奪，是因為區長職位低，不能吸引人才的緣故。其實，這個時期，基層社會精英普遍「上浮」，以至於合格稱職的縣長人選亦不易羅致。政權越深入，人選越雜濫。土劣乘機攬權，乃勢所必然。
田畝統計職業統計
國民黨政權向基層社會的擴張和滲透，意味著基層官僚隊伍的巨大膨脹和基層政權組織成本的急劇上升。據40年代國民黨中央的估計，全國縣以下基層幹部至少在千萬以上。上千萬基層幹部從何而來？在科舉制度廢除二三十年之後，舊式文人紳士已退出鄉村政治舞台，新式學堂畢業的知識青年大批湧向城市，廣大農村成為土豪惡霸的天下，在這種情況下，國民黨唯一可行的途徑是撇開鄉村邊緣惡勢力，通過嚴密、高效的現代政黨組織和嚴格的意識形態塑造，在農村基層民眾中，培植一個認奉三民主義並富有能力和獻身精神的新的精英階層，重新建立一個國家政權、鄉村精英與民眾一體化的良性互動結構，來實現社會上中下三個層次的整合。這對一個現代動員型政黨而言，按理並非沒有可能，然而事實證明，國民黨沒能做到這一點。在戰前，國民黨黨員不僅人數有限，而且集中在城市和上層，農村黨員如鳳毛麟角；到40年代，國民黨組織規模雖然有所壯大，黨的組織也向基層社會有所深入，但從總體而言，國民黨不基層黨組織建設比其基層政權建設遠為滯后，前者始終是後者的附庸和寄生體。國民黨不是培養和派遣合格的黨員去充當基層幹部，而是不加甄別地將不合格的基層幹部和土豪劣紳吸收為黨員。同樣，40年代各省大批培訓和考試基層行政人員，其結果，亦不過為鄉村土劣勢力增加一層護符而已。
中央機關31113812388797831532856
但這種情形隨著「新縣制」的推行而逐漸改觀。「新縣制」下的鄉鎮長被國家政權賦予重任。鄉鎮長可以說是權傾一方。按照「新縣制」的規定，鄉鎮長兼鄉鎮壯丁隊隊長和鄉鎮中心學校校長。在有些地方，鄉鎮長還兼任鄉鎮信用合作社社長。此外，鄉鎮還具有自己獨立的預算，有權向所屬居和圖書民徵收捐稅，作自己的財政開支。如此而言，鄉鎮長具有控制一鄉政治、軍事、經濟和文化教育的權力。鄉鎮公所如同一個正式的官衙，其職員編製按規定有一二十人，實際常達四五十人。內有股長、幹事、師爺、文書、事務員、會計員、戶籍員，還有武裝鄉丁。據一位名叫李月波的人回憶，他初中畢業時，本想繼續讀書，而他的岳父、內兄、堂兄等均勸他不要升學，進鄉公所做點公務，「以顯門庭，光耀祖宗」。既然鄉公務可以帶來名譽、權力、金錢和地位，其職位自然也就成為地方豪強爭奪獵求的目標。
以湖南為例。抗戰初期，張治中主政湖南。他「鑒於過去地方自治掌握于土劣手中所造成的失敗」，上任伊始，即提出了一個「徹底改造基層機構」的宏偉計劃：發動知識青年學生到農村去，造成新知識分子、新青年和農民相結合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年學生，派往各縣開展為期半年的民訓工作。接著，他在報紙上刊登巨幅通告，登記知識分子充任縣市各種幹部人員，計劃在半年內，訓練5萬知識分子去基層充任保長、鄉鎮長和縣長，更換原有的地方基層幹部，使湖南全省縣以下基層政權徹底脫胎換骨。張治中這一雄心勃勃的計劃在當時全國引起莫大反響。然而，這一計劃實現的情況如何呢？張治中後來回憶說：「當我離開湖南之日，這一個艱巨的工程還沒有完整展開」。張於1937年12月就任湖南省主席，1939年1月離任，前後不過一年多。在如此短暫的時間里，固難見成效，然而，在當時的歷史大背景下，如果不用革命的手段掃除土豪劣紳等鄉村惡勢力，徹底改造基層政權的願望勢必成為泡影。
隨著國民黨政權由區而鄉，由鄉而保甲的層層深入，土豪劣紳侵奪國家權力的勢頭非但沒有受到抑制，反而有同步增長之勢。換言之，當國家政權越深入，土豪劣紳僭取國家權力的機會愈多，隊伍愈龐大，農民所受的壓榨愈強烈。當政權停留在區一級時，區級的職位畢竟有限。其後，國家權力進一步下沉到鄉鎮聯保，鄉鎮長和聯保主任的職位，又成為土劣獵求的目標。
人數59451049581104
在國民黨政權建立初期，其政權的縱向滲透尚局限在縣衙門一級，區公所屬於自治組織。1933年，當國民政府行政院農村復興委員會的調查人員下鄉調查時，他們發現，是時的鄉村政治組織的中心機關是區公所，鄉鎮以下無足輕重。區長一職成為這個時期土豪劣紳覬覦的主要目標。這一點，蔣介石1934年的言論可為佐證：
湖北區級政權被土豪劣紳篡奪的情形，直到40年代仍無多大改變。按規定，區長應迴避本籍，但實際上因土劣抗拒而難以實行。如1940年對湖北均縣的調查顯示：「區長人選，外籍不易來，來亦不易做，此時存在者，均系本縣人士」。由於土劣勢力強悍，縣長往往受其挾制。一些縣長為了保住職位，而與土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在對全省縣長的訓令中稱：「查各縣區署，為協助縣長深入民間推行政令之機關，必須組織健全，行政效能始克增進。本府制頒《湖北省各級地方政府非常時期辦事綱要》第12條內載：「區長不稱職者，縣長得徑予撤職，先行派代……，畀各縣縣長以遴選之權，藉資汰劣留良……。近查多數縣長不明斯旨，遇有區長或區員缺出，輒以之見好土劣，徇私濫派，輕率請么，或報請備查，甚有未經呈報而當地人民已先揭舉其劣跡向本府控訴者」。據當時湖北省民政廳對各縣的實地考察報告，區長職位被土劣侵奪者比比皆是，有的縣長甚至向土劣賄賣區長和聯保主任職缺，其價格自數百元至數千元不等。這些土劣區長以國家權力為護符，大肆搜括民財，廣置田產，下陷人民，上疾官廳，專橫自重，胡作非為，幾為通病。
據1933年行政院農村復興委員會在河南江蘇等省農村的調查，區長人選非常複雜，有舊官僚、舊幕僚、舊紳士，也有新式中學畢業生和個別大學畢業生。據對河南87個區長的出身的調查，內中大學畢業者1人，專門學校畢業者8人，中學畢業者5人，各類訓練所出身者59人，其他14人。這裏所謂的「各類訓練所出身」的59人和「其他」14人，實際上都是沒有受過正規新式教育的「雜途」之流。其比例竟佔84％。
「區」最早是在1908－1914年間建立起來的。南京國民政府建立后，區級組織逐漸正規化。根據國民政府的設想，區級政權擔負著戶政、地政、財政和_圖_書、治安、教育、自治等諸多事務。但實際上，榨取財稅一直是區級政權的中心任務。按規定，區長是由省政府任命的縣以下行政官員，應迴避本籍，並直接受縣政權的節制。但事實上，區長職位常常被土劣勢力所僭取，權勢赫赫，不僅在鄉間為所欲為，甚至上抗縣府，莫或敢攖。有的土劣區長擁槍自雄，進出縣城，往往帶十幾個武裝弟兄，威風凜凜，縣長相形失色。河南輝縣有一區長在任時無惡不作，被他無辜打死的即有十餘人之多。縣長欲撤其職，他竟武裝拒絕新區長接任。
「這種訓練，各地方當局不乏以之敷衍功令，或粉飾治績者。更有野心之徒，以主辦訓練機關為培養私黨，布置爪牙，以廣置一己之勢力者，是則訓練反為行政上的浪費，或弊政發展的源泉矣。此外，……以訓練為護符，以同學會等組織為聲援，勾結土劣，為害地方者，尤比比皆是。」 據當時人的看法，國民黨訓練基層行政人員的目的本是為了「用新人，行新政」，而訓練的結果卻適得其反：一是給舊土劣造新身份；二是產生出一批新土劣，時人稱之為「科學化的土劣」。
六、結論
％56.743.310091.37.71.0100
資料來源：張錫昌：《農村社會調查》，第263－264頁，黎明書局1934年。
檢閱這個時期湖北、湖南、四川等省的鄉級政權原始檔案資料，發現鄉鎮長濫用職權，胡作非為，幾成為各省普遍現象。有的擁槍自雄，豪霸一方，對上抗衡，對下作惡；有的徇私舞弊，貪污詐騙，包庇煙賭，賣放壯丁，浮征濫派。40年代初湖北省民政廳一位視察員深有感慨地說：「現在下級政治，可稱為土劣或准土劣政治，此輩既握有治權，一切徵兵征工及政府所需求於人民之事，無非貧民身受其苦，彼輩皆超然事外，甚且於中牟利。」縣政府對他們實在是「防不勝防，撤不勝撤」。在湖北檔案館現存民國檔案中，僅1947－1948年間各縣控訴鄉鎮保長的案卷即有1692卷，被控鄉鎮保長多達數千人。
五、國家政權的下沉及其對鄉村社會的影響
與傳統社會相比，國民黨時期的官僚組織形態發生了顯著變化。為了應付「內憂外患」的大變局，國民黨既不能象傳統王朝那樣「無為而治」，而傳統文人士紳的衰亡，縣以下的鄉村自治網已經破裂，在這種情勢下，國民黨如要實現社會各層次的整合和控制，唯有建立一個從中央直統到基層的金字塔式的巨型官僚機構。與歷代王朝相比，國民黨的確建立了一個龐大的官僚機構。據1948年統計，國民黨中央和省級公務員共計55.7萬餘人，另有公役、技工、警兵69.7餘人（見下表）。這個時期縣級公務員的實際人數有多少，未見綜合統計。以1939年推行「新縣制」以後的縣政府員額編製來推算，一個縣政府直屬機關公務員大約100人，附屬機關公務員也大約100人，全國縣級公務員總數當在60萬人左右。若將中央、省、縣公務員三者總計，則超過115萬人，相當於清代文官總數的74倍有餘。
以往人們更多地關注1905年廢科舉對清末民初官僚政治結構和士紳群體的影響。事實上，因廢科舉而產生的社會震蕩，至少在其後近半個世紀中，仍能明顯而深切地感覺到。它不僅搖撼了清王朝上層政治體制，也波及和輻射到民國時期的底層鄉村社會結構。在中國傳統社會，約有90％的紳士居於鄉間。由於他們耕讀在農村，關心的事務也是農村，包括意識形態教化、精英分子的養成都以農村為中心。他們是中國傳統鄉村社會的文化主體，也是鄉村社會生態環境的組織者和調節者。那些少數到城市為官的紳士，也會在適當時候告老還鄉，這不僅意味著城市信息、資金等資源向鄉村社會的流動，更重要的是它整個城鄉社會智力資源處於一種循環不息的流動之中。但是這一格局隨著1905年科舉制度的取消而改觀。自科舉廢止后，傳統文人士紳繼替常軌中斷，而新知識分子的生活場所和活動空間由鄉村轉移到城市，農村青年知識分子向城市單向流動，農村智力資源大量流失和衰竭，農村文化生態不斷失衡與蛻化，鄉村社會失去重心，其自治性和自主性亦不復存在。在這種背景下，鄉村權勢被土豪劣紳和無賴惡霸乘機僭取和竊奪。這是中國鄉村社會千年來所未有之大變局。
在30年代，區級政權被土豪劣紳濫用，幾為各省普遍現象。在江蘇，區長「大都只要錢，不做事，居在城裡，一個月之中，偶爾去區公所走幾轉」。在湖北，區長兇殘貪詐的情形更為m.hetubook.com.com惡劣，不僅老百姓慘遭蹂躪，縣長亦常受其劫持控制。當國民黨政府力圖將司法權從縣長手中分離出來時，區長卻集行政、司法和軍事權力於一身。在湖北監利縣，土豪劣紳分為新舊兩派，舊派掌握該縣財政權，新派則佔有區長和地方團隊等職權，縣長孑然一身，不能動其毫末。該縣每一區長自設「特務隊」，各有人槍數十，出入前呼後擁，煞是威風。區公所內不僅公案完備，而且設有各種刑具，受理民刑案件，生殺予奪，為所欲為。有一區長曾一天殺人76名，事後縣長欲加詰責，亦無可奈何。另一區長因與該區保安隊長有隙，不僅置對方于死地，而且羅列其「罪狀」，通電全國，「其代電列銜，北至平津，南至粵閩，舉凡中國重要都市，無論有無監利人居住，皆一一臚列，其氣象較諸一國元首之告令尤為堂皇；復散發告監利民眾書，其口吻有如國府主席之通電。」
省市機關246565103974371988722527
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表6－11948年國民黨中央和省市級機關公務員人數統計
國民黨基層組織建設的另一條途徑，是指望讓「公正士紳」和新知識分子接受黨的意識形態訓練後轉化為基層幹部。但是，這個時期，中國縣以下基層社會與19世紀以前相比，已經發生了很大變化。如前所述，自科舉制度廢除后，傳統文人士紳逐漸衰亡，新知識分子城市化，鄉村成了窮光蛋、地痞流氓和土豪劣紳的淵藪。在這種情況下，國民黨面臨著三種選擇：一是象中國共產黨那磋，徹底打倒土豪劣紳等鄉村惡勢力，實行土地改革，依靠廣大農民，建立以農民為主體的基層政權；二是放棄對廣大農村的控制和管理，將國家權力縮回到縣衙門一級；三是將國家政權強行向下擴張、滲透。
再看他們的經濟地位，其中佔地300畝以上者佔13.6％，100－－300畝者佔59.1％，100畝以下者佔27.3％。從經濟地位可以看出他們絕大多數是地主。當時的調查報告寫道：「區長們憑藉他們的資格和地位，在鄉村中往往形成一種特殊勢力。他們包攬訟事，他們任意派款，甚至殘殺善良，以造成個人的專橫，擴大個人的權力。」當時河南一個區長的月薪不過三四十元，而一年的額外進款通常有四五千元。更有甚者，有的區長在鄉間任意派款，一年甚至派至十多萬元，而上交縣一數目不到一半。
資料來源：（1）「中央機關實有員役人數」；（2）「各省市政府實有員役人數及其分析」，均藏於中國第二歷史檔案館，卷號6－4930。
對國民黨政權而言，土豪劣紳對地方資源的壟斷和對國家權力的侵奪，無疑有礙於國家對鄉村社會的控制和對鄉村財稅資源的汲取，為此，蔣介石在30年代初一度頒發《懲治土豪劣紳條例》，河南、湖北、江蘇等省也先後動真懲處了少數恃勢怙豪的土豪劣紳，然而，由於國民黨政權無力派遣一支數量龐大的官僚隊伍深入鄉村，充實基層政權，在這種情況下，為了維持基層統治秩序，抽取鄉村人力和財稅資源，國民黨仍不得不借重和仰仗土豪劣紳勢力，以遂行國家對鄉村社會的動員、汲取和控制。土豪劣紳以國民黨政權所賦予的區鄉保長等職位為工具，以國民黨政權所興辦的各種「新政」為借口，以國民黨政權動員和抽取鄉村人力物力資源為契機，充分發揮他們掠奪性和壓榨性的一面。其結果，國民黨政權愈深入，土豪劣紳僭取國家權力的機會愈多，隊伍愈龐大，農民所受的壓迫愈強烈。國民黨唯有聽任那些土豪劣紳勢力恣意分掠地方社會的權力和資源，而無法加以控制和駕馭，以至於出現縣政府對之「防不勝防，撤不勝撤」的無法收拾的嚴重失序狀態。農民賦稅負擔日益苛重，政府權威失墜，社會動蕩混亂。正是這種惡性膨脹的無組織力量，最終吞噬了國民黨基層政權的基礎。
但是，土豪惡霸雖然竊取了部分鄉村權勢資源，但他們並不具備傳統文人士紳所具有的個人魅力權威和法理權威。他們所賴以主宰基層社會的資源基礎只是強制性的暴力或財力。在這種情形下，當國家政權向下擴張的時候，正給予他們以僭取法理權威的大好機會。
除了組織成本外，國民黨政權的深入，還必須有一支健全的組織隊伍。蔣介石也一再強調，要行「新縣制」，首在得人。國民黨實行「新縣制」需要上千萬基層幹部。人才從何而來？作為一個現代動員型政黨，國民黨本可大量從基層社會中吸收黨員，然後通過其意識形態的嚴格薰陶和組織訓練，將和-圖-書黨員源源不斷地轉化為基層幹部。但國民黨的基層黨組織建設比其基層政權建設還遠為滯后。戰前國民黨黨員不僅人數有限，而且集中在城市和上層，農村黨員如鳳毛麟角。戰時國民黨黨員人數雖有所增加，黨的組織也向基層社會有所深入，但總體而言，基層黨組織仍不過是基層政權的附庸和寄生體。黨不是培養和派遣合格的黨員去充當基層幹部，而是不加甄別地將所有現職基層保甲長披上黨員的外衣。其結果，不是將合格的黨員轉化為基層幹部，而是將不合格的基層幹部轉化為黨員。
在20世紀前半期的鄉村中國，其基層權力結構有兩大歷史性的變革值得注意：一是由於科舉制的廢除而引發的鄉村權勢的轉移與蛻變；二是隨著王朝國家向政黨國家的轉型，國家政權力圖加深和加強其對鄉村社會的控制。
如此龐大的基層社會組織群體，其數量已是清代鄉紳的十餘倍。任何社會組織都必須有相應的經濟系統為其提供物質資源。在中國封建社會，國家只需一定的農業稅收即可供養數萬名官員，而國民黨時期，省以下政權的財政收入仍主要建立在傳統農業稅收的基礎上，而同時期中國農業經濟仍處於19世紀以前的發展水平。國家政權的財政需求劇增，顯然與傳統農業經濟的承負能力不相適應。以湖北為例，據1942年湖北省政府主席陳誠稱，僅湖北一省實行「新縣制」就需要52萬幹部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多萬；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要3億元。而1942年湖北省的年財政收入僅1200萬元，支付一省行政人員的薪俸尚不敷遠甚。就全國而論，據當時的估計，近千萬基層幹部每月以維持其最低生活水平計，就需要40億元。國民黨政權在深入基層社會的過程中，面臨著巨額的財政負擔。據1946年底的統計，國民黨中央的財政支出超過其收入的5倍。中央政府在入不敷出的情況下，一方面濫發紙幣，同時對地方各級政府的經費預算大力削減，甚至停發。基層行政人員薪餉微薄，有的完全沒有薪餉。政府實際上默許這些基層行政人員在與農民打交道中浮收攤派以維生。這等於政府每年從廣大農民手中獲取數以百億的行政「暗稅」。
國家權力企圖深入鄉村社會的努力，最早始於清末新政。但國家政權真正深入鄉村社會，卻是國民黨執政以後的三四十年代。執政以後的國民黨，內部面臨著軍閥和地方實力派的挑戰，為了樹立一個強有力的中央政權，國民黨一直致力於強化其政治合法化能力、軍事控制能力、經濟汲取能力和社會動員能力。對國民黨而言，一個消極無為和軟弱乏力的基層政權是難以應付「內憂外患」的嚴重局勢的。特別是在幾次「剿共」戰事失利生，蔣介石認識到，要對付共產黨的「農村包圍城市」的戰略，必須強化地方基層政權。
對國民黨政府而言，土豪劣紳對基層權力的專擅與篡奪，無疑是其國家權力擴張過程中所遭遇的棘手難題和重大困擾。正因為此，當「新縣制」推行之初，國民黨就提出了「用新人行新政」的口號，希求將地方權力從土豪劣紳手中奪回。為此，國民黨政府採取了兩項措施：一是從法律上規定「有土豪劣紳行為曾受處刑之宣告者」不得擔任鄉保甲長，並將鄉保甲長的年齡限制在25－45歲之間；二是各省、縣、區分別舉辦各種人才訓練所、訓練班，企望將一批鄉村優秀青年進行培訓后，取代土豪劣紳擔任基層行政人員。對於前者，其限制幾等於無，因土豪劣紳受刑者極少。對於後者，各省當局大都比較重視。
在「新縣制」推行以前，區以下的鄉鎮長權力尚有限，且多出於民選，其作惡者尚非普遍。以江蘇為例，據1933年的調查，當時區以下的組織是「鄉轄閭，閭轄鄰，鄉閭鄰長由農民公選，當選人以人格、知識和做事能力為標準，而且全為義務職，很多人都不願干」。這種情形在浙江亦同樣存在。由於這個時期的鄉鎮長有職責而無報酬，甚至鄉鎮公所的筆墨紙張茶水等費用亦需鄉鎮長私人貼補。鄉鎮長職務繁雜非專職不可，但這個時期的鄉鎮長按規定為義務職，如全脫產投入，勢必影響本身的職業和生計，因此，「鄉鎮長不願就職者多，甚至有藉口出外經營商業，無力兼顧鄉務為辭」，辭職不幹。
由於國民黨既要「安內」，又要「攘外」，需要大力汲取和動員民間社會的人力物力資源，必須強化對鄉村社會的控制；同時，在1927年南京政權建立以後，國民黨的意識形態和階級基礎已經轉換，因此，第一和第二種選擇均非國民黨所願，唯有第三種選擇。