事實上，日本從戰爭一開始，就對於建立漢奸政權，有著非常明確的系統計劃，日本手上早有非常清楚與廣泛的名單，掌握了這些人士的背景與弱點，每當日本在中國攻佔一處地方，就會設法建立各種協助日本鎮壓華人反抗的漢奸政權，雖然在日本的威脅利誘之下，有一些缺乏國家意識的人物（多半是北洋政府的舊官僚，或是失去權力與地盤的軍閥），htｔｐs://wｗｗ.hｅtｕｂｏoｋ.ｃom•com出來與日本合作，謀取一官半職或是眼前的一些利益，其中以梁鴻志與王克敏是日本傀儡政府中的主要台面人物，但是日本卻無法真正找到他們所要的人選——即是有全國性知名度及影響力的人士，出來爲日本服務，以取代蔣介石的重慶政府。

當時的國民政府的外交部亞洲司長高宗武，就是長期和_圖_書在中日之間，設法進行和平談判的接觸者，蔣介石並不完全反對他的穿梭活動，也經常的從他那裡，設法了解日本政府對於結束中日戰爭的立場與態度。因爲當時日本政府人事變化之快，有如五日京兆的起伏，其中的確是有日本的政治人士，有心結束中日戰爭，以利日本抽身，來面對更大強權的挑戰。但是日軍方面的強硬派，眼看中日戰爭根www.hetubook.com.com本無法速戰速決，因此決定不妨利用高宗武這個管道，利誘國民政府內部的領導人，建立以華制華戰略的傀儡政府。

這時候，汪精衛身爲國民政府的第二號領導人物，也是中國國民黨副總裁、國防委員會副主席、以及國民參政議會議長，同時與粤系和西南的軍政人物，交情頗深。汪精衛雖然沒有直接領導的實權，但是仍然預聞軍政之大政方針，並且可以左右一些決策，也有些黨政派系的人物追隨他。由於汪精衛長期負責外交決策的指導，因此高宗武與汪精衛關係也就相當的密切。https://www.hetubook.com.comwww.hetubook.com.com

在日本「以戰養戰」的戰略取代了速戰速決的戰略之後，尋求能夠協助日本控制佔領區的地方的政治人物，就更爲急迫。日本先後看中的政治人物有唐紹儀（出任過北洋政府的內閣總理）與吳佩孚（曾經是戰功顯赫的軍事強人），雖然唐有合作的意願，但是在一九三八年九月三十日，在上海被愛國志士刺殺身亡；吳佩孚則是一直不願成爲日本所控制的傀儡，結果死因離奇。